2017年上半年，国务院办公厅和住房城乡建设部相继出台了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）和《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市[2017]101号）。2019年，国家发改委联合住建部发布了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规[2019]515号），浙江、四川、江苏、福建、广东、广西、河南等近二十个省市又相继制定出台相关的指导意见或试点工作方案，在工程咨询服务行业引起了极大的反响。经过这些年对全过程工程咨询的实践，有必要重新对全过程工程咨询提出的背景、内涵与特征、服务范围和内容、委托方式、市场准入、服务模式、咨询企业能力建设、服务酬金、政府监管、挑战和对策等问题进行探讨和思考。
一、关于全过程工程咨询提出背景的思考和认识
建筑业是国民经济的支柱产业，产业关联度高，全社会资产投资的50％以上要通过建筑业才能形成新的生产能力或使用价值。目前，我国的建筑业还处于一种粗放型和数量型的增长方式，能耗大、成本高、效率低、投资效益较低、建筑产品质量难以进一步提高。而与粗放型经济增长方式相比，集约型经济增长方式消耗较低，成本较低，投资效益和质量能得到进一步提升。实现建筑业集约型经济增长方式的重要途径之一是通过建设项目全过程的集约化管理，实现投资决策的科学化、实施过程的标准化、运营过程的精细化。全过程工程咨询的组织管理模式可以对投资项目的规划、决策、评估、设计、采购、设计、监理、验收、运维管理、后评估等各个建设过程环节进行有效的控制，提升项目投资效益，确保工程质量。
另一方面，随着我国社会和经济的发展，对工程建设的组织管理模式提出了更高的要求，加上“一带一路”的推进，建筑业国际化、市场化程度不断提高，需要政府从工程建设的微观、直接管理向宏观、间接的管理职能转变，从事前监管向事中、事后监管职能转变，社会化、专业化的全过程工程咨询服务资源可以充分发挥其在建筑服务市场中技术和管理的主导作用，客观上促进了政府职能的转变，促进了工程咨询服务企业的转型升级。因此，全过程工程咨询的提出适应了时代发展的要求。
综上所述，全过程工程咨询的提出，其背景：
（1）是转变建筑业经济增长方式的需要；
（2）是促进工程建设实施组织方式变革的需求；
（3）是政府职能转变的需求；
（4）是提高项目投资决策科学性，提高投资效益和确保工程质量的需要；
（5）是实现工程咨询类企业转型升级的需求；
（6）是推进工程咨询行业国际化发展的需求。
二、关于全过程工程咨询内涵与特征的思考和认识
2017年2月，国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中首次提出了“全过程工程咨询”的概念，提出：完善工程建设组织模式，培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。2017年11月，国家发改委第9号令发布《工程咨询行业管理办法》，将“全过程工程咨询”定义为：“采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。”
2019年3月，国家发改委联合住建部发布了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，对房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务提出了具体指导意见，明确提出全过程工程咨询包括投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，同时鼓励多种形式全过程工程咨询服务模式。
2021年4月，中国工程咨询协会发布《工程咨询行业2021-2025年发展规划纲要》，提出到2025年，“全过程工程咨询成为发展新引擎。推动全过程工程咨询服务理念和服务模式创新，加快相关标准规范制定，培育一批全过程工程咨询骨干企业，促进提高全过程工程咨询的供给质量和能力。”这一重要发展目标。并提出：“加快推进全过程工程咨询。进一步发挥全过程工程咨询对工程建设项目审批制度改革的支撑作用。实施项目投融资、设计及投资管理、建设模式、运营方式等多方案论证，增强投资决策科学性和咨询协调性。重视项目管理策划，通过实施全方位管理，确保全过程工程咨询服务科学开展。根据项目实际情况合理选择全过程工程咨询服务模式，带动增强全过程工程咨询协同性。注重咨询项目示范引领，深入开展全过程工程咨询后评价，不断提升服务水平。”
2022年1月，住建部印发了关于《“十四五”建筑业发展规划》，提出发展全过程工程咨询服务。加快建立全过程工程咨询服务交付标准、工作流程、合同体系和管理体系，明确权责关系，完善服务酬金计取方式。发展涵盖投资决策、工程建设、运营等环节的全过程工程咨询服务模式，鼓励政府投资项目和国有企业投资项目带头推行。培养一批具有国际竞争力的全过程工程咨询企业和领军人才。
2022年3月，中国工程咨询协会印发了《关于加快推进工程咨询业高质量发展的指导意见》，提出大力推进全过程咨询服务，进一步发挥全过程工程咨询对工程建设项目审批制度改革的支撑作用。
综上所述，全过程工程咨询的内涵和特征可以理解为如下内容。
▌1. 内涵
全过程工程咨询的含义可以理解为：建设工程咨询是以技术为基础，综合运用多学科知识工程实践经验、现代科学和管理方法，为投资建设项目决策、实施过程和运营维护的全生命周期提供技术性和管理性的智力服务。
（1）全过程工程咨询的性质：是咨询服务，管理咨询和技术咨询兼而有之。
（2）全过程工程咨询的目的：提高投资决策科学性；实现项目的集成化管理；提升项目投资效益的发挥，确保工程质量。
（3）全过程工程咨询的作用：①有利于工程建设组织管理模式的改革；②有利于工程咨询服务业发展质量的提升；③有利于工程咨询行业组织结构的调整以及行业资源的优化组合；④有利于工程咨询企业水平和能力的提升；⑤有利于工程咨询行业人才队伍的建设和综合素质的提升；⑥有利于建筑师制度的建立和推动；⑦有利于工程咨询业的国际化发展。
（4）全过程工程咨询的服务对象：主要为业主提供咨询服务。
（5）全过程工程咨询的服务周期：可以包括项目决策、设计、施工、运营四个阶段的全生命周期（可以称之为“完整全过程”），或者至少涵盖两个或两个以上阶段的工程咨询服务（称之为“阶段性全过程”）。
（6）全过程工程咨询的推进原则：坚持政府引导与市场选择相结合的原则。
▌2.特征
（1）咨询服务覆盖面广。服务阶段覆盖项目策划决策、建设实施（设计、招标、施工）全、运营维护等过程。服务内容包括技术咨询、管理咨询，兼而有之。
（2）强调智力性策划。工程咨询单位要运用工程技术、经济学、管理学、法学等多学科的知识和经验，为委托方提供智力服务。如：投资机会研究、建设方案策划、融资方案策划、招标方案策划、建设目标分析论证等等。
（3）实施集成化管理。工程咨询单位需要综合考虑项目质量、安全、环保、投资、工期等目标以及合同管理、资源管理、信息管理、技术管理、风险管理、沟通管理等要素之间的相互制约和影响关系，实施集成化管理，避免项目管理要素独立运作而出现的漏洞和制约。
三、关于全过程工程咨询服务范围和内容的思考和认识
▌1. 服务范围
全过程工程咨询的服务范围是投资项目的全寿命周期，包括决策阶段、实施阶段（设计和施工）和运营阶段，具体由委托合同约定。
▌2. 服务内容
全过程工程咨询的服务内容是合同委托范围内全过程（或相对全过程）实施的策划、控制和协调，以及单项或单项组合专业工程咨询。其服务内容可以简单表达为：“１＋Ｘ”模式。
其中：
“１”——全过程（或相对全过程）工程咨询管理服务，服务内容是全过程（或阶段全过程）的策划、控制和协调工作，接近于以往业主工作，是贯穿全过程的服务管理咨询；
“Ｘ”——专业工程咨询管理服务的集合，可以用{（X0，X1，X2，Xn）}表达，具体单项专业工程咨询见表（不限于此）。承担全过程工程咨询企业可以根据委托方意愿、自身服务能力、资质和信誉状况等承担其中的一项或多项专业工程咨询服务，“剩余”的其他专业工程咨询服务可以由委托方直接委托或全过程工程咨询企业通过转委托、联合体、合作体等方式统筹组织和管理（表１）。
全过程工程咨询服务范围和内容可用（如上图１）简单表述。
四、关于全过程工程咨询委托方式的思考和认识
按照现行的招标投标法和相关规定，政府或含国有投资的项目勘察、设计（含规划设计）、监理等咨询服务任务的委托须通过招投标途径确定；决策阶段工程咨询服务、招标代理、“纯”项目管理、工程造价、审计等咨询服务任务的委托可以通过招投标委托，也可以直接委托；对于全过程工程咨询服务，目前法律法规没有明文规定。
结合当前法律法规，为了推进全过程工程咨询组织模式的发展，建议如下。
（１）对于全过程工程咨询服务委托范围内不包括规划、勘察、设计、监理任务的，无论是否属于法定必须招投标的项目，可以采用公开招标、邀请招标或直接委托方式之一进行委托。
（２）对于全过程工程咨询服务委托范围内包括规划、勘察、设计、监理任务之一的，法定必须招投标的项目，可以采用公开招标、邀请招标方式之一进行委托。
（３）对于已委托全过程工程咨询服务，但不包括监理任务而需要进行监理任务委托的，无论是否包含政府或含国有投资的项目，可以采用公开招标、邀请招标或直接委托已承担全过程工程咨询的服务单位承担。
（４）对于全过程工程咨询服务委托范围内还包括规划、勘察、设计、监理一项或多项任务的，应允许投标单位组成具备对应资质等级的企业组成联合体共同投标，或允许投标单位中标后将其无对应资质的任务转委托给具备相应资质等级的企业承担；转委托任务应通过公开招标或邀请招标方式之一进行，但事先应征得委托方同意并管理。
转委托企业按照转委托合同的约定对全过程工程咨询企业负责，全过程工程咨询企业和转委托企业就转委托的其他咨询业务对委托方承担连带责任。
（５）全过程工程咨询单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，将其他咨询业务择优分包给具有相应资质的单位。
（６）对于被列入全过程工程咨询的试点项目，委托方可直接委托全过程工程咨询服务，委托范围中包括勘察、设计、监理的，被委托应具备相应的资质等级，或经委托方同意转委托给具备相应资质的企业。
五、关于全过程工程咨询市场准入的思考和认识
我国建筑业市场实行的是双准入制度，即企业资质和个人资格。关于全过程工程咨询市场准入的建议如下。
▌1. 企业准入资格
（１）对于仅承担全过程（或阶段性全过程）工程咨询服务管理（即“１”）任务时，服务企业无需任何资质，主要完成项目全过程（或阶段全过程）的策划、控制和协调工作。
（２）对于承担全过程（或阶段性全过程）工程咨询服务管理（即“１”）任务的同时，又承担必须具备法定资质要求的工程咨询、勘察、设计（含规划）、造价、监理的一项或多项任务时，服务企业应具备对应符合要求的资质。
承担全过程工程咨询的企业不能与本项目的工程总承包企业、施工企业以及建筑材料、构配件和设备供应企业之间有控股、参股、隶属或其他管理等利益关系，也不能为同一法走代表。
▌2. 个人准入资格
（1）对于仅承担全过程（或阶段性全过程）工程资询服务管理（即“1”）任务时，项目负责人无需资格。
（2）对于承担全过程（或阶段性全过程）工程咨询服务管理（即“１”）任务的同时，又承担必须具备法定资格要求的工程咨询、勘察、设计（含规划）、造价、监理的一项或多项任务，项目总负责人无需资格，但工程咨询、勘察、设计（含规划）、造价、监埋各单项咨询服务仍应配备对应符合法定资格要求的单项负责人。
六、关于全过程工程咨询服务模式的思考和认识
▌1. 对全过程的理解
由于实施阶段主要包含设计和施工两个阶段，我们将“决策、实施、运营”三个阶段拆分为“决策、设计、实施和营运”四个阶段。那么，包含这四个阶段的哪几个阶段才能称之为“全过程”，笔者认为包含两个及两个以上阶段的工程咨询服务即可称之为“全过程工程咨询”服务，只有一个阶段的工程咨询服务称之为阶段性工程咨询服务，如下图所示。
▌2. 全过程工程咨询服务模式
根据当前国内的情况和实践的状况，目前大致有三大类服务模式：
（1）全过程工程咨询顾问型模式。该模式是指从事全过程工程咨询企业受业主委托，按照合同约定，为工程项目的组织实施提供全过程或若干阶段的顾问咨询服务。特点是咨询单位只是顾问，不直接参与项目的实施管理。
（2）全过程工程咨询管理型模式。该模式是指从事全过程工程咨询企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和咨询服务。特点是咨询单位不仅是顾问，还直接对项目的实施进行管理。咨询单位可根据自身的能力和资质条件提供单项咨询服务。
（3）全过程咨询一体化协同管理模式。该模式是指从事全过程工程咨询企业和业主共同组成管理团队，对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和咨询服务。
以上三种模式，咨询单位可根据自身的能力和资质条件提供单项或多项咨询服务。
七、关于全过程工程咨询企业能力建设的思考和认识
▌1. 国内工程咨询企业的分类和特征
（１）按照行政性资质管理划分。主要分为两大类别：
一类是由国家发展改革委颁发工程咨询资质的企业或事业单位。主要为投资项目前期咨询和评估等提供咨询服务，从业人员以咨询工程师（投资）为准入资格。此类称之为“工程咨询（投资）机构”；
一类是由住房和城乡建设部等政府部门颁发资质的工程咨询机构。包括投资建设项目的规划、勘察设计、工程监理、工程造价及工程招标代理等，从业人员也分别设置了相应的准人资格，如注册建筑师、注册结构工程师、注册监理工程师、注册造价工程师等。
其他：如环保部从事环境影响评价的企业及从业人员，也设置了相应的准入条件。
（２）按照工程咨询机构的性质和服务阶段划分。主要由三类构成：
第一类，具有政府背景的工程咨询机构，主管部门为各地发展改革部门。承接业务范围涵盖投资建设项目的前期决策、勘察设计及实施阶段的咨询服务。其中，服务内容以项目前期决策咨询为主，项目实施阶段咨询为辅；
第二类，各行业的研究院、设计院以及咨询机构等。主管部门为国家原各行业管理部门，承接业务范围涵盖从决策阶段工程咨询到实实施阶段的咨询服务；
第三类，社会化、专业化、企业化的工程咨询机构，企业规模通常为中小型。承接业务范围涵盖投资建设项目的前期决策、勘察设计及实施阶段的咨询服务。社会化、市场化程度较高，该类工程咨询机构普遍具有相对科学的企业管理体制、运营体制和高效的员工激励机制，具有较为广阔的成长和发展空间，未来发展趋势良好。
▌2. 国内外工程咨询企业的比较分析
具体见表２。
▌3. 企业能力建设要求
从国内外工程咨询企业比较分析情况看，从事全过程工程咨询的企业其能力和水平有待提高，可从以下几方面考虑：
（１）制定全过程工程咨询的发展战略；
（２）构建与战略发展相适应的组织构架；
（３）建立全过程工程咨询服务管理体系、制度、服务标准等；
（４）培育适应全过程工程咨询服务需要的人才队伍并加强相关知识的培训，不断提升服务能力和提升；
（５）加大技术的研发和应用，增强服务的价值；
（６）充分开发和利用信息技术和信息资源，努力提高信息化管理水平，提升企业支撑能力；
（７）创建全过程工程咨询服务品牌，提升社会影响力；
（８）建立良好的企业文化，提倡诚信服务；
（９）积极开展国际交流和合作，拓展视野，提高业务水平，提升企业国际竞争力；
（10）具备全过程工程咨询服务能力的企业应积极参与市场竞争，提升竞争能力，拓展市场。
八、关于全过程工程咨询服务酬金的思考和认识
全过程工程咨询服务的取费应基于项目的规模和复杂程度，服务的范围和内容、服务的深度要求、服务的周期、各种资源的预期投入、市场竞争状况、招标价格约定等因素综合考虑，建议有收费标准的可以参考收费标准，没有收费标准的可以根据成本投入、利润预期、税金等因素进行考虑。对此，建议：
（１）全过程工程咨询服务费应在工程概算中列支，并明确所包含的服务内容，各项专项服务费用可分别列支；
（２）行业协会可通过市场调研及综合评估发布全过程工程咨询服务酬金的行业信息价；
（３）全过程工程咨询服务企业应该努力提升服务能力和水平，通过为工程建设和运行增值的效果体现其自身的市场价值，避免采取降低咨询服务酬金的方式进行市场竞争；
（４）全过程工程咨询服务费的计取应尽可能避免采用可能将全过程工程咨询企业的经济利益与工程总承包企业的经济利益一致化的计费方式；
（５）鼓励建设单位对全过程工程咨询企业提出并落实的合理化建议按照节约投资额的一定比例给予奖励，奖励比例由双方在合同中约定；
（６）实践体会，今后取费依据将向不同岗位咨询工程师综合单价为主，相对来说比较公平，咨询企业风险较低。
九、关于全过程工程咨询政府监管的思考和认识
必须遵循工程项目建设与运行的发展规律，以市场化为基础，以国际化为导向，深化“放管服”改革，树立工程建设质量优先、效率至上的理念，服务于工程项目实体经济。在推进全过程工程咨询服务发展过程中，建议：
（１）简政放权、优化政府服务，创造良好的政策和市场环境，促进市场主体公平竞争；
（２）不再增设行政审批事项，减少约束和限制，进一步激发市场活力和社会创造力，鼓励企业创新和自由发展。
（３）进一步完善招投标监督、合同备案、质量安全监督、施工许可、竣工验收备案、工程档案整理等环节的管理制度和流程。
（４）研究制定全过程工程咨询合同示范文本和服务标准，为全过程工程咨询推行创造条件。
（５）发挥行业协会推进作用，加强全过程工程咨询的理论研究，经验交流和总结，共同推进全企业和个人诚信评价体系的建设。
十、关于全过程工程咨询挑战和对策的思考和认识
▌1. 挑战
（１）体制上的问题
我国投资项目的建设管理包括立项前投资决策的管理，主要以发展改革委为主，其他还包括规划、环境、消防、卫生等等的准入管理，企业和人员须具备相应的资质和资格条件。立项后建设过程实施阶段的监管，以建设行政主管部门为主，导致业主必须将前期工程咨询、勘察设计、招标采购代理、造价咨询、工程监理等管理任务进行割离后，分别委托给具有相应资质资格的若干家企业去完成，一家专业化工程项目管理服务企业即使有能力一般也无法满足如此众多的资质资格要求。因此，在我国无法从体制上实现国际上通行的全过程、全方位的专业化管理服务，这也是与国际上专业化工程项目管理服务体系的根本性差异。
（2）管理机制上的问题
我国的法律法规体系侧重于政府监管，而国际上更侧重于从市场经济的角度强调市场的分工和社会职责的履行。对于全过程工程咨询服务，应更侧重于发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府应侧重于政府对全过程咨询的宏观引导。具体表现在市场资质准入管理、招投标管理、市场监管、责任界定、诚信体系等。
（3）市场发育程度的问题
市场发育不健全、工程管理服务碎片化，技术与管理分离，“重后期实施、轻前期评估”，工程建设管理长期侧重对施工阶段工程质量和安全的管理，忽视对项目整体目标和风险预防的管理，忽视全过程的集成化管理。
（4）供给能力不足
与国外先进国家相比，表现经营模式单一，主业不强；缺乏竞争力和差异化服务，同质竞争激烈，企业核心竞争力体现较差；管理模式单一，专业不精，缺乏服务模式的开拓和创新；缺乏高素质、优秀的经营管理人才；品牌意识薄弱；科技投入少；信息化手段利用不强等，如表３所示。
▌2. 对策
针对全过程工程咨询面临的挑战，笔者认为应从传统思想观念转变、对咨询服务的价值理解、体制改革和机制创新，咨询服务供给能力提高和完善服务标准制度等标准入手解决全过程工程咨询面临的问题（见下图）。
纵观工程咨询的发展历程，可以看到：
一是政府宏观政策的持续引导对当前全过程工程咨询的提出和发展起到了积极的促进作用。二是全过程工程咨询也不完全是一个全新的概念，当初工程监理制度“设计”的全过程、全方位的项目管理理念与当前倡导的全过程工程咨询服务存在一定的“交集”，只不过后者的内涵更丰富、发展空间更大，全过程工程咨询是工程咨询业持续发展的结果；
三是全过程工程咨询的市场需求、咨询企业的服务能力和政府体制机制的改革决定了全过程工程咨询的发展和推进。
四是随着我国社会经济的发展、经济增长方式的转变、对建筑产品品质需求的提升，将加快对工程咨询市场发展，同时也将促进工程咨询行业供给侧改革，也为全过程工程咨询服务市场提供了更多的发展机遇。
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