EPC合同中标签约后是否必须经过财政评审

案  例

某EPC项目，发包人根据方案图纸编制的价格清单进行招标（招标内容包括施工图设计及项目采购、施工等内容）。合同条款约定中标后的承包人根据方案图进行施工图设计，同时，根据设计的施工图纸编制工程量清单，发包人委托第三方造价或财政评审机构按照现行定额及计价标准、参考投标的价格清单进行审核，同时，对审核结果做了以下条款约定：

（1）当审核结果高于本项目中标金额时，以中标金额为准，差额部分视作承包方的让利行为。清单的各综合单价及可调整措施费均按让利比例向下调整，以调整后清单为基准清单，其金额为基准清单造价，作为计量支付和签证、变更、决算的基础资料。

（2）当审核结果低于本项目中标金额时，以审核结果为准，差额部分视作承包方的优化成果。以审核后的清单为基准清单，其金额为基准清单造价，作为计量支付和签证、变更、决算的基础资料。

（3）审核结果一经确认，即对双方均有约束力，工程结算以其基准清单综合单价为依据，单价不再调整。

请问，这种约定方法合理吗？是否没有实质性按中标价签约？EPC工程中标签约后，还必须财政评审吗？‍

解  析

案例中中标价采用的是清单格式，分为分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金。中标范围包含了设计费等承包人所承包的全部内容，承包人根据施工图纸进行重新计量计价，再由发包人委托第三方造价或财政评审机构按照约定条款对承包人的投标报价进行审核。在实践中，由于建设单位在用方案设计招标或初步设计招标时难以对价格实施足够的管控，因此在该项目中，业主通过上述条款对合同价格进行了限制。

如果审核的结果高于项目的中标金额，就以中标金额为准、差额部分视作承包方的让利。比如项目的中标金额是1000万元，承包人按照施工图纸编制的预算是1100万元，那么就以1000万元为合同价格，原投标清单的各项综合单价以及可调整的措施项目都按照让利比例进行相应的下调。

也就是说，当确定中标金额是1000万元以后，计算价格比中标价高出了1.1倍，这时候需要将中标价中的单价项目都除以1.1从而和中标价一致。这样做的目的是，已标价工程量清单对合同双方具有约束力，在日后施工过程中需要根据核对确认的清单对按实计量、签证以及需要变更估价的项目进行计价。但当审核结果低于项目的中标金额时，则以审核结果为准，差额部分视作承包方的优化成果。

比如中标金额还是1000万元，但按施工图计算的总价金额是900万元，则不再考虑中标金额，直接将施工图计算的金额作为合同价格，基准清单也就是900万元审核价所对应的清单.

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第16条规定：“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。”由于政府投资项目受到“估、概、预、结、决”的行政管理严格要求，因此国家规范更加鼓励其采用合理确定的合同价格形式，而非简单采用总价合同的价格形式。

根据《工程总承包合同示范文本》中合同价格形式的规定，合同价格形式为总价合同，除根据合同约定的在工程实施过程中需进行增减的款项外，合同价格不予调整，但合同当事人另有约定的除外。承包人按发包人提供项目清单规定的格式和要求填写并标明价格，这样一份价格清单形成的总价合同，就作为投标人参与竞争的依据。但需要注意的是，清单列出的任何数量仅为估算的工作量，而不能视为要求承包人实施的工程的实际或准确的工作量。

换句话说，在价格清单中列出的任何工作量和价格数据应仅限用于变更和支付的参考资料，而不能用于其他目的。简单来讲，工程量清单是用来根据实际完成的工作量按实计量计价的，而价格清单主要用来作为变更估价时的参考依据。

EPC合同中标签约后是否必须经过财政评审？《财政投资评审管理规定》第2条第1款规定：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。”

财政评审主要是从财政的角度来确保财政资金的合法有效使用，这和招投标程序及如何约定合同的价格形式并不冲突，毕竟财政投资评审也不能直接否定合同价格。但在很多地区，很多使用国有资金的项目在做可行性研究报告或发布招标控制价时，会通过财政投资评审进行备案和前期控制程序，这种前置程序与是否违背《招标投标法》并无太大关联。‍

总  结

今天这个案例，提到了EPC合同，我们就先将EPC合同和施工总承包合同做个比对。EPC合同是将项目的设计、采购、施工总承包同时发包给一个满足相应资质的企业或者联合体。根据《民法典》合同篇的划分，EPC合同并不属于施工合同，而属于一般的承揽合同。所以，对于施工合同的各种法规、规章及行业、部门规范，不能理所当然地视为适用于EPC合同。

其次，EPC合同在进行招标的时候，发包人可能是完成了方案设计即进行招标，将初步设计和施工图设计以及采购、施工均发包给承包人；也可能是完成了初步设计，将施工图设计以及采购、施工发包给承包人。越往前启动EPC的招标，则约有利于发挥承包人的主观能动性，同时也意味着，承包人承担的风险越大，合同价自然也应该越高。

下来就是今天案例所分析的，EPC合同采用的价格清单不同于施工合同的工程量清单，价格清单在我看来，主要有三点作用：一是招标时，各承包商有共同的报价平台，为确定签约合同价起到一定的作用；二是在当前国内的EPC项目实施中，起到限额设计的作用，就像本案中合同条款将以价格清单招标而来的签约合同价，作为施工图设计的上限；三是作为变更估价的参考。‍