近年来，随着工程总承包模式的推广，因政策法规制度不健全导致总承包项目实施过程中存在诸多问题。比如：发包人资金浪费严重，工程价款结算困难，由此造成的工程纠纷。
笔者根据工程项目管理实践，前期从总承包法律法规、项目发包、设计变更、发包总价和投标报价等方面对总承包存在的问题进行了分析，今天继续对总承包项目非常关注也是项目各方最为关心的施工图预算和竣工结算两个方面来分析，欢迎大家留言讨论。
由于总承包项目招投标时发包总价和投标报价缺乏编制依据，不同的总承包项目投标会出现不同的报价情况，常见的有五种：
一是报价只有一个总价，俗称“一口价”，没有分部分项等费用明细组成；
二是投标人只承诺一个投标优惠率，按投标优惠率的大小来选定中标人；
三是投标人投标时依据自己的初步方案编制清单和报价；
四是按招标人提供的概算清单进行投标报价；
五是按招标人提供的模拟工程量清单进行报价。
根据诸多总承包项目实践情况来看，不论承包人采用上述何种方式进行投标报价，承包人中标后会依据审查通过的正式设计图纸编制施工图预算，此时编制施工图预算的目的主要是三点：
一是因为投标时没有详细施工图纸，中标总价没有组成来源，或者报价只有一个优惠率时，以施工图清单预算签订补充协议作为总价承包合同内容的补充；
二是承包人依据审查批准的施工图进行施工，以此编制的施工图预算相应成为工程造价、设计变更和施工控制的依据；
三是不论该工程是否真正按中标合同总价执行，承包人都会以审查批准的施工图编制出来的清单预算作为变更索赔和竣工结算的依据。
笔者认为，总承包中标后再依据审查通过的施工图编制施工图清单预算对发包方来说已经失去意义，此时编制施工图清单预算不是法定程序，不一定就是工程结算的法定依据，但可以说是承包人利用总承包模式的漏洞给发包人挖的一个坑，就等发包人往坑里跳，理由有以下三点：
一是总承包中标后承包人依据自行设计的施工图编制的清单预算与招标前依据招标人提供的设计图纸编制的清单预算是两码事。
招标前依据施工图纸编制的清单预算根据编制人的不同其发挥的作用和效力不同，此时招标人委托编制的清单预算为招标控制价，作为投标人的最高限价，投标人此时编制的清单预算为投标报价，评标定标后成为合同价款结算的法定依据。
二是中标后编制的施工图清单预算编制依据有失偏颇。
总包中标后施工图纸由承包人设计，设计方案、结构尺寸、材料设备标准等牵涉到工程造价的诸多因素都由总承包人掌控，即使委托第三方进行了所谓的施工图审查程序，也仅仅是对设计图纸是否满足强制性规范条款和安全要求进行审查，对施工图设计的经济性、合理性、适用性没有进行价值工程分析和评判。
在承包人占据设计技术有利位置的前提下，发包人无法结合工程实际需要进行比选和决策，中标后依据承包人设计图纸编制施工图预算完全是为承包人自身服务，但承包人往往会将其作为设计变更、工程索赔和竣工结算最有力的证据，从而导致业主EPC总价合同的美梦破灭。
三是中标报价中错误的计价取费标准在施工图清单预算时无法纠正。
对于投标人在报价时自行提供初步方案和清单报价的类型，承包人为达到中标目的，投标人会采用减少清单工程量、提高综合单价的策略报价，到施工图设计或竣工时又按实际发生工程量计算。
对于招标人发包时提供了概算量或模拟清单量的投标，因评标定标缺乏详细标准，或者评标就是一个过场，导致中标报价中很多不切实际或者零成本材料设备价格被认可，到施工图清单预算时对应的材料设备预算价格继续执行错误报价是将错就错，明知故犯，如果重新按市场价编制施工图预算又违背了按中标价办理工程结算的基本原则，左右为难。
建设工程发承包实质上是以建设项目为标的物的商品交换，其行为应符合市场交易的基本规则。但是对总承包项目来说因项目发包时工程量不清，发包总价和投标报价缺乏依据，所谓的承包总价违背基本的商业交易规则，是雾里看花，如梦如幻。
从很多总承包项目实施情况来看，因发包时没有施工图纸和详细的工程量清单，部分总包项目的承包人自行编制的中标清单也存在清单漏项、计价不合规等很多问题，既然是总价承包，中标总价的完整性、准确性理应由承包人承担，所以国外的总承包项目一般都约定采用合同总价支付。
发改委和住建部2019年5月10日联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第十四条指出“企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位依据住房和城乡建设主管部门制定的工程总承包项目计价规则（尚在征求意见中），在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。”
住建部2018年12月12日发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范》（征求意见稿）第3.1.5条规定：建设项目工程总承包应采用总价合同，除合同另有约定外，合同价款不予调整。
根据住建部征求意见稿和各地相继出台的总承包实施意见，一方面要求工程总承包应采用总价合同，一方面又规定不可预见的地质条件变化、政策调整、物价上涨等因素由发包人承担，相关变更价款允许调整。
由于总承包项目招标时合同总价没有分部分项工程明细组成或组成不清，竣工时实际完成工程量到底是否完成合同全部内容是雾里看花，含糊不清，直接按合同总价支付对发包人来说存在很大风险。
承包人心甘情愿的按合同总价接纳工程价款只能说明一个问题，承包人实际完成的工程量根本就不值合同约定的这个价，否则绝对会索赔到底，决不罢休。即使承包商的管理水平有限，但不挣钱是不行的。
根据工程实践，工程量清单计价模式下，很多变更可调价项目都会牵涉到总承包合同内的项目内容，合同内相应项目的工程量或计价需相应予以调整，但是因中标总价款没有详细的工程量清单，没有详细的计价取费依据，或者是中标总价为概算工程量报价，只要一个定额子目项发生变化时都会导致合同内外的变更价款无法进行调整，由此就导致很多总承包项目结算问题突出，纠纷不断。
举两个工程中常见的实例予以讨论：
案例1：
市政管道招标时按概算量以长度单位“米”计量发包，报价内容包含土方开挖、基础垫层、管道铺设、沟槽回填等内容，投标人按计量单位“米”报出综合单价，但没有详细的定额子目组价明细。
实际施工时，如果综合单价中的土方开挖变成了石方开挖，在中标报价没有计价明细组成、概算计价与施工图预算计价不是一个计价标准的情况下，结算如何调整就是一个难点。
案例2：
市政管道采用模拟清单招标时，基础砼垫层厚度为20cm，实际施工因地质条件发生变化需对基础垫层进行变更，根据常规处理方案只需将砼基础厚度调整为40cm即可满足的情况下，但承包人为了扩大变更造价，可以要求将厚度增加至60cm并且要增加基础布筋，可能一层不够还要布置双层，细钢筋不行还要设置粗钢筋。
在设计施工质量终身责任制的前提下，承包人以满足工程质量需要提出超常规的处理方案，但发包人或委托的第三方咨询机构因技术水平有限，拿不出详实有效的数据或理由予以反驳，遇到此种情况该如何变更处理对发包人来说是一个痛点，这也是总承包模式中设计与施工同为利益共同体的一个弊端。
每当遇到上述这些变更情况时，承包人就会提出按他们编制的施工图清单预算和实际施工情况进行变更处理，这时候就真正发挥了中标后承包人编制施工图清单预算的作用，承包人在施工时会充分利用一切有利条件或创造条件进行设计变更，总承包中标后设计施工均被承包人掌控的情况下，工程变更和索赔都会以施工图清单预算为依据对工程价款进行调整，到最终，总承包项目绝大部分都演变成了按实际发生工程量办理竣工结算的结局，总承包的美好梦想就此破灭。
总之，总承包只是一种商业模式，有其适用的范围和边界，只有在整个社会诚信的基础上才能顺利推广。
现在提倡搞总承包，只不过是想创新一种工程建设组织方式，并不是说传统的发包方式就弃之不用，不能为了推广总承包而总承包。
总承包引进三十年，住建部从2017年开始在全国范围对《工程总承包管理办法》两次征求意见，正是因为总承包项目还存在很多管理和实施上的问题。作为总承包项目的亲历者，笔者认为建设项目发包人应选择成熟、合适的工程建设模式，只有这样才能充分发挥投资效率，避免造成大的投资浪费。
（作者：工程知点，工程总承包之家创作人）
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